Бизнес-навигация

Когда тонет корабль, командир делает все необходимое, чтобы спасти экипаж. Но все его усилия будут напрасны, если командир допустит на корабле панику. Да, в экстренных ситуациях необходим четкий, холодный расчет и паника недопустима!

В настоящее время, органы по охране окружающей природной среды пытаются стабилизировать ситуацию, связанную с размещением отходов производства. Однако нормативно-правовой путь, которым идут уполномоченные органы при решении данной проблемы, создает для большинства организаций и индивидуальных предпринимателей тяжелое экономическое положение. Конечно, можно понять, что времени на разработку хороших актов, учитывающих интересы всего общества, у органов по охране окружающей природной среды нет. Однако, как говорилось выше, паника не допустима! Экономические законы обладают властью не меньшей власти экологических законов. Хотя последствия нарушения экономического баланса выявляется не сразу, сила разрушения может быть такой же как и сила разрушения  природных стихий.

Проблема, которая будет рассматриваться в данной статье, связана с требованием уполномоченных органов оформлять дорогостоящую лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Практически каждая организация столкнулась с данной проблемой, когда, ничего не подозревая, подала в соответствии  с п.11 Постановления Правительства от 16.06. 2000г. №461 «О ПРАВИЛАХ РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ НОРМАТИВОВ ОБРАЗОВАНИЯ ОТХОДОВ И ЛИМИТОВ НА ИХ РАЗМЕЩЕНИЕ» заявление о ежегодном подтверждении лимитов.  Рассмотрев данное заявление, соответствующий орган выносит решение об отказе в установлении или подтверждении лимитов на размещение отходов по причине отсутствия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, ссылаясь или не ссылаясь на требование  п.7 Постановления Правительства от 16.06.2000г. №461.

Когда выносится решение об отказе в установлении лимитов, то органы по охране окружающей природной среды смешивают две совершенно разные процедуры, которые определены в Постановлении Правительства от 16.06.2000г. №461:

1. Пункт 7 – процедура установления (утверждения) лимитов на размещение отходов. Лимиты устанавливаются сроком на 5 лет.

2. Пункт 11 – процедура ежегодного подтверждения неизменности производственного процесса и используемого сырья организацией, лимиты которой уже установлены на 5 лет.

Заявление подано в соответствии с п.11 Постановления Правительства от 16.06.2000г. №461, а уполномоченный орган рассматривает его  на основании п.7 Постановления Правительства от 16.06 2000г. №461, который говорит о первоначальном установлении лимитов, а не ежегодном их подтверждении. В соответствии с п.11 Постановления Правительства от 16.06.2000г. №461 ежегодно подтверждается неизменность производственного процесса и используемого сырья. Организация обращается  с заявлением о ежегодном подтверждении неизменности производственного процесса и используемого сырья. К заявлению прикладываются документы, подтверждающие неизменность производственного процесса и используемого им сырья, а не документы для установления лимитов.

Однако, рассмотрев данное заявление, уполномоченный орган  выносит решение совершенно по иному вопросу: об отказе в установлении лимитов на размещение отходов (а не об отказе в подтверждении неизменности производственного процесса и используемого сырья). Лимиты на размещение отходов  уже установлены, что подтверждается Уведомлением об утверждении лимитов. Заявление подается не для установления уже давно установленных лимитов, а для ежегодного подтверждения неизменности производственного процесса  и используемого сырья, которые заложены в проекте и утверждены. В обоснование своих действий, уполномоченные органы ссылаются на то, что лимиты были утверждены на год. И каждый год их снова нужно устанавливать. Однако такие действия являются незаконными по следующим причинам.

Устанавливаются лимиты сроком на 5 лет Уведомлением об утверждении лимитов на размещения отходов. Обычно в Уведомлении   сказано: «Установление лимитов размещения отходов на каждый конкретный год действия проекта осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства от 16.06.2000г. №461». Действительно, согласно п.11 Постановления Правительства от 16.06.2000г. №461 организация обязана ежегодно подтверждать лимиты, доказывая неизменность производственного процесса и используемого им сырья.

Уведомление об утверждении лимитов на размещения отходов издается  в связи с тем, что Ростехнадзор принял решение об утверждении лимитов на размещение отходов. В Постановлении Правительства от 16.06.2000г. №461 строго определен срок, на который   утверждаются лимиты – на 5 лет. Другие сроки нигде в законодательстве не установлены. Ростехнадзор не имеет, и не имел полномочий по установлению сроков,  на которые утверждаются лимиты. И в соответствии с п.11 Правил  при наличии этих лимитов они должны подтверждаться уполномоченным органом при неизменности производственного процесса и используемого сырья.

   Таким образом, хотя в Уведомлении прямо не сказано, на какой срок утверждаются лимиты на размещение отходов, данный срок определен законом и не может быть менее 5 лет.

   Указание непосредственно в бланке лимитов  даты их действия (обычно в течение года) не имеет никакого юридического значения, так как ни Ростехнадзор, ни Комитет по охране окружающей природной среды не имеют и не имели полномочий по установлению сроков действия лимитов. Указание в бланке лимитов каких-либо сроков, отличающихся от установленных законом, дает также право признать лимиты не соответствующими законодательству. Эти сроки строго установлены Постановлением Правительства от 16.06.2000г. №461 и не могут быть менее 5 лет. Бланки лимитов подтверждают каждый год неизменность производственного процесса и используемое сырье, т. е. соответствие производственного процесса утвержденному Проекту нормативов. Документом, подтверждающим утверждение лимитов на 5 лет, в соответствии с п.10,11 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Постановлением Правительства от 16.06.2000г. №461 является решение уполномоченного органа. О принятии решения об утверждении лимитов на размещение отходов  уполномоченный орган сообщает в Уведомлении.  

Более того, если лимиты на размещение отходов были установлены до 14.12.2006г. (дата установления лимитов указана в уведомлении об утверждении лимитов), т.е. до введения в действие требования оформлять лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (Постановление Правительства от 14.12.2006г. №767), получается, что вышеназванным решением  данной норме придается обратная сила. Чего нигде в законодательстве не установлено. Общее правило – закон обратной силы не имеет.

Таким образом, требование о предоставлении  лицензии (ее копии)  на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов требование представляется сомнительным.

      Нигде в законодательстве не установлено требование при ежегодном подтверждении лимитов предъявлять копию данной лицензии, тем более что производственный процесс и используемое сырье организации утверждались без учета данной лицензии а, как указывалось выше, закон обратной силы не имеет.

В другом случае, иногда в решении написано, что отказывается в подтверждении лимитов. Однако в данном случае, уполномоченные органы не учитывают, что исчерпывающий перечень оснований для отказа в подтверждении лимитов на размещение отходов установлен п.11 Постановления Правительства от 16.06.2000г. №461 – отсутствие подтверждения неизменности производственного процесса и используемого сырья. Нигде в законе не определено, что основанием для отказа в подтверждении лимитов является отсутствие лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, если изначально лимиты были установлены без данной лицензии.

Еще интересный факт. Главным объектом рассмотрения при обращении в суд является Проект нормативов размещения отходов. В проекте нормативов размещения отходов  есть раздел о планируемых мероприятиях организации. Если проект был разработан и утвержден до 14.12.2006г. , то одним из мероприятий организации будет  лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами. Однако, в суде необходимо обратить внимание, что этот раздел говорит не об обязательствах организации, а только о планируемых мероприятиях. Причем данный раздел составлялся проектной организации до прекращения лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами. Поэтому запись в проекте о планируемом лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами уже не имеет никакого значения. Заявителю необходимо обратить внимание на данные обстоятельства, так как суды принимают данный раздел проекта как обязательства организации, а следовательно, и признают необходимым и оформлять лицензию на осуществление деятельности по  сбору, использованию, обезвреживанию транспортировке и  размещению опасных отходов.

Далее, важно учесть, что официальное разъяснение о том, что относится к понятию сбор, использование, обезвреживание, транспортировка и  размещение опасных отходов дано в ФЗ от 24.06.1998г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Согласно ст.1 данного закона:

«отходы производства и потребления (далее - отходы) - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства».

 Таким образом, момент образования отходов определяется моментом, когда собственник признает определенный материал  остатком сырья.

«обращение с отходами - деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов;

размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования».

«захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду».

«использование отходов - применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии».

«обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую природную среду».

«объект размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое)».

Однако, как правило, суды, рассматривая споры между организациями и органами по охране окружающей природной среды,  при определении понятия «объекты размещения отходов», ссылаются на нормы  ГОСТ 30772-2001 «РЕСУРСОСБЕРЕЖЕНИЕ. ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ.  ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ», таким образом, допуская расширительное толкование закона. Пункт 4.11 ГОСТ 30772-2001 дает определение понятия «объекты размещения отходов». Однако, согласно разделу 1  ГОСТ 30772-2001, «настоящий стандарт устанавливает термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечения при обращении с отходами: твердыми, жидкими (сбросами), газообразными (выбросами), шламами и смесями на различных этапах их технологического цикла, и распространяется на ликвидацию любых объектов, идентифицированных как отходы, которые могут рассматриваться как биосферозагрязнители».

Таким образом, во-первых, данный стандарт применяется при обращении с отходами. Законодательное определение  понятия «обращение с отходами» дается в ФЗ «Об отходах производства и потребления». Однако суды до применения  норм ГОСТ 30772-2001 не выясняют, осуществляет ли организация обращение с отходами. 

Во-вторых, суд применяет к спорным правоотношениям п.4.11 ГОСТ 30772-2001. Данный пункт находится в разделе «Ресурсные аспекты» стандарта. А в  разделе 1 ГОСТ 30772-2001 определено, что ресурсный аспект - термины, относящиеся непосредственно к подлежащим ликвидации отходам производства и потребления, в том числе к любой продукции, бракованной и/или вышедшей из эксплуатации по истечении сроков службы, вторичной продукции, включая специальные возвратные ресурсы, сырье и материалы из них, а также к местам хранения отходов в качестве вторичных техногенных полигонов, которые имеют ресурсное и сырьевое значение ("вторая геология"). Однако, как правило, организации  не имеют мест хранения отходов в качестве вторичных техногенных полигонов. Таким образом, применяется закон, не подлежащий применению.

Также в своих решениях суды, как правило, ссылаются на  п.п.2.5, 3.1 – 3.4 СанПин 2.1.7.1322-03 для определения понятия «объекты размещения отходов». Однако, как сказано в п. 1.2. СанПин 2.1.7.1322-03 «настоящие санитарно-эпидемиологические правила устанавливают гигиенические требования к размещению, устройству, технологии, режиму эксплуатации и рекультивации мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления (объектов)». Таким образом, вновь применяется закон, не подлежащий применению.

Интересным представляется еще один факт. Согласно п.п. 74 п. 1 ст. 17 Федерального закона России от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, то есть по обращению с отходами, за исключением их образования. Отметим, что согласно не действующей сейчас редакции Федерального закона N 128-ФЗ лицензировалось обращение с отходами, а значит, под лицензирование подходили все предприятия, у которых образовывались отходы. Новая формулировка должна была сузить круг предприятий, которые обязаны иметь лицензии. Однако Ростехнадзор требует наличия лицензий у всех предприятий без исключения. Если лицензии нет, то он не утверждает природопользователям лимиты на размещение отходов, которые необходимы всем предприятиям, осуществляющим обращение с отходами (в том числе только их образование) в силу ст. 12 Закона N 89-ФЗ. А это, в свою очередь, влечет пятикратное увеличение платы за размещение отходов.

Правомерны ли действия Ростехнадзора? Что делать, если предприятие не имеет спецтехники для вывоза отходов, не занимается их обезвреживанием и не использует в собственном производстве, а заключает договоры со специализированными организациями, которые осуществляют сбор, транспортировку и размещение отходов.

Многочисленные споры экологов предприятий и Ростехнадзора ведутся по поводу: является ли временное накопление отходов в мусорном контейнере их размещением? Требуется ли в таком случае лицензия? Под размещением отходов в силу ст. 1 Закона N 89-ФЗ понимается их хранение (временное содержание для последующего захоронения) и захоронение (изоляция отходов в специальных хранилищах). Хранение отходов происходит исключительно в специально оборудованных сооружениях - объектах размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище и пр.). Такие объекты заносятся в государственный реестр (п. 6 ст. 12 Закона N 89-ФЗ), находятся на балансе предприятия или арендуются и эксплуатируются им.

Природоохранное законодательство оперирует тремя разными понятиями: накопление, хранение и захоронение отходов. Так, в п. 4.2.1 ГОСТ 30773-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла. Основные положения" накопление отходов определено как второй этап технологического цикла отходов, которому предшествует только их появление, а хранение и удаление - завершающие этапы цикла, которые осуществляются после их транспортировки и складирования. Кроме того, в проекте лимитов на размещение отходов в одном из разделов указываются места хранения отходов, а в другом - объекты их размещения.

Очевидно, что понятие временного накопления отходов в контейнере не соответствует хранению отходов. Ведь хранение отходов в контексте законодательства - это вид деятельности, связанный с эксплуатацией специально оборудованных объектов, а не внутреннее движение отходов на предприятии. И, конечно, таким объектом не является мусорный бак. Как правило, на предприятии имеется только мусорный бак, но не имеется специальных оборудованных мест хранения отходов, подлежащих государственной регистрации.

Однако из-за отсутствия в законах четкой трактовки этих понятий сотрудники Ростехнадзора утверждают, что лицензия нужна всем предприятиям без исключения. Это не так.

Места временного размещения бытовых отходов, такие как корзины в офисах, бытовые жбаны не могут быть зарегистрированы в государственном реестре и являются временным местом складирования ТБО в течение суток для последующего их вывоза специализированными организациями, которые имеют лицензию.

Возможно ли создать такую систему взаимоотношений уполномоченных органов и предприятий, чтобы на законных основаниях не оформлять лицензию на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, образующихся в собственном производственном процессе? Для этого предприятию необходимо заключить договор с иными юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), имеющим соответствующую лицензию, предметом которого будет являться выполнение этим иным юридическим лицом (индивидуальным  предпринимателем) подлежащей лицензированию деятельности с опасными отходами предприятия на территории данного предприятия. Однако реализовать такую систему работы пока не реально. Во-первых, на данный момент практически нет специализированных организаций, имеющих  лицензию на все действия, связанные с обращением с опасными отходами. Как правило, лицензия имеется либо только на утилизацию, либо только на использование  и т.д. А например действия по  транспортировке опасных отходов лицензией не предусмотрены.. Во-вторых, организации, имеющие данную лицензию, как правило не принимают отходы в собственность, а это является обязательным условием, чтобы сбывающая отходы организация не оформляла данную лицензию.

Надеемся, что уполномоченные органы все-таки прекратят «панику на корабле» и найдут время, чтобы создать четкую, удобную для всего общества систему взаимоотношений в сфере размещения отходов. А пока единственным способом защиты от «панических» решений органов является обращение в суд.

юрисконсульт ООО «Бизнес-навигация»

Екатерина Файкова